ФАКУЛЬТАТИВНЫЙ ПРОТОКОЛ К КОНВЕНЦИИ ПРОТИВ ПЫТОК: ОБЩАЯ ИНФОРМАЦИЯ И ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ

Ратификация Республикой Таджикистан Факультативного протокола к Конвенции против пыток (ФП к КПП) может стать еще одним важным шагом в деле предупреждения и эффективной борьбы с пытками.

Конвенция ООН против пыток принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1984 г. и вступила в силу 26 июня 1987 г. Факультативный протокол к Конвенции против пыток является дополнением к Конвенции, который содержит в себе положения и процедуры, которые дополняют Конвенцию, но не вошли в нее. Он был принят в декабре 2002 года Генеральной Ассамблеей ООН и вступил в силу в июне 2006 года. Ключевым обязательством страны-участницы в рамках ФПКПП является создание, назначение или поддержание на национальном уровне одного или более органов посещения, или национального превентивного механизма (НПМ). Такой механизм должен быть создан в течение одного года после ратификации Факультативного протокола. Для введения в действие Факультативного протокола государство-участник должно подписать и ратифицировать данный документ.

Основная идея Факультативного протокола заключается в том, что чем более открытыми и прозрачными являются закрытые и полузакрытые учреждения, тем меньше в них будут иметь место нарушения. Так как места лишения свободы по своему определению являются закрытыми для внешнего мира, лица, лишенные свободы, являются особо уязвимыми и подверженными риску пыток и других видов плохого обращения, а также другим нарушениям прав человека. Очень часто ненадлежащее обращение имеет место из-за плохих условий и систем в местах содержания под стражей или из-за отсутствия необходимой подготовки тех, кто отвечает за обращение с лицами, лишенными свободы.

Система, создаваемая Факультативным протоколом, сфокусирована на предотвращении нарушений, а не на их последующее реагирование. Предупредительный подход, предусмотренный в Факультативном протоколе, основан на регулярном и периодическом мониторинге мест лишения свободы экспертными органами с целью предотвращения нарушений. В отличие от этого, большинство существующих правозащитных механизмов, включая Комитет ООН против пыток, занимаются мониторингом ситуации a posteriori, т.е. после получения заявлений об имевших место нарушениях.

Предписания ФПКПП не ограничиваются только лишь посещениями. Так, НПМ должны осуществлять общую превентивную работу, включая такие мероприятия как: образовательные кампании, подготовка комментариев к действующему законодательству и новым законопроектам, а также активная работа с властями на уровне формирования политики.

Важной особенностью Факультативного протокола является то, что создается двойная система предотвращения – на международном и на национальном уровне. Так, Факультативный протокол предусматривает создание международного экспертного органа в ООН, а также национальных органов, которые должны быть учреждены государствами-участниками.

На международном уровне это – Подкомитет по предупреждению пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания.  Комитет имеет превентивный мандат и использует инновационные и проактивные подходы к предупреждению пыток и жестокого обращения. ППП начал свою работу в феврале 2007 года.

Он был учрежден в соответствии с положениями договора - Факультативного протокола к Конвенции против пыток и состоит из 25 независимых и беспристрастных экспертов с различным опытом и из различных регионов мира. Члены Подкомитета выбираются государствами-участниками Факультативного протокола на четыре года и могут быть один раз переизбраны.

У Подкомитета имеется две главных функции, первая из которых состоит в инспектировании мест содержания лиц, лишенных свободы, и представлении своих выводов, комментариев и рекомендаций по улучшению и изменению властям странам-участницам ФПКПП. Второе направление – содействие и предоставление консультаций государствам-участникам в отношении создания национальных превентивных механизмов (НПМ), которые должны быть учреждены в соответствии с Факультативным протоколом. Кроме того, он оказывает содействие и предоставляет консультации самим НПМ и государствам-участникам касательно работы НПМ. В рамках сотрудничества со страной‐участницей ППП осуществляет мониторинг деятельности НПМ и вырабатывает рекомендации по улучшению существующей ситуации и усиления возможностей и мандата НПМ.

Для оказания содействия государствам-участницам ФП, Подкомитет против пыток разработал Руководящие принципы по Национальным превентивным механизмам, которые дополняют нормы и принципы Факультативного протокола и содержат практические рекомендации в отношении создания и функционирования НПМ.

На национальном уровне создаются Национальные превентивные механизмы (НПМ), которые являются органами, созданными в соответствии с Факультативным протоколом к Конвенции против пыток (ФПКПП). Согласно статье 3 ФПКПП каждое государство-участник создает, назначает или поддерживает на национальном уровне один или несколько органов для посещений в целях предупреждения пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания («Национальные превентивные механизмы»).

Национальные превентивные механизмы (НПМ) – это независимые органы для посещений в целях предупреждения пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания.

Мандат и полномочия НПМ должны соответствовать положениям Факультативного протокола. Основной задачей НПМ является рассмотрение вопросов обращения с лицами, лишенными свободы, в целях усиления их защиты от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. НПМ представляют компетентным органам (министерствам, правоохранительным органам и руководству мест лишения свободы) рекомендации относительно улучшения обращения с лицами, лишенными свободы, а также предложения и замечания, касающиеся действующего законодательства или законопроектов в этой сфере.

Мандат носит превентивный характер; НПМ не проводят расследования и не выносят решений по жалобам на применение пыток или жестокого обращения, даже если они сталкиваются с такими случаями при выполнении своих функций в ходе посещений. Законодательство, предусматривающее создание НПМ, должно обязывать компетентные органы и другие заинтересованные стороны рассматривать рекомендации, представленные НПМ, и вступать с ними в диалог относительно их реализации.

Национальный превентивный механизм не является следственным органом. Мандат НПМ отличается от мандата других органов, участвующих в борьбе с пытками, тем, что он использует превентивный подход, благодаря которому обеспечивает выявление закономерностей и системного риска применения пыток, но не проводит расследования и не выносит решения по жалобам на применение пыток или жестокого обращения.

Превентивный мониторинг способствует сокращению числа актов пыток и жестокого обращения. Зачастую такие акты совершаются в местах, которые не подвергаются независимому и внешнему контролю. Посещая места, где содержатся или могут содержаться лица, лишенные свободы, НПМ осуществляют эту важнейшую задачу. Контроль условий содержания под стражей и выявление недостатков или пробелов в соответствующих правилах, процедурах и практиках, а также рекомендации, направленные на устранение этих недостатков, содействуют осуществлению институциональной реформы и применению передовых практик с целью сокращения риска применения пыток и жестокого обращения.

Факультативный протокол не предусматривает какой-либо конкретной или специальной формы НПМ. Наоборот, он оставляет за каждым государством-участником возможность «поддерживать, назначать или создавать один или несколько независимых национальных превентивных механизмов для предупреждения пыток на национальном уровне».

Вариант «создание» рекомендуется тем странам, в которых нет национальных институтов по правам человека (НИПЧ), и именно поэтому государству необходимо создать новый орган с полномочиями для решения задач, поставленных перед НПМ.

«Поддержание» предлагается тем странам, в которых уже есть НИПЧ (со всеми необходимыми полномочиями), и в этом случае государство должно лишь поддерживать их функционирование.

Вариант «назначение» рекомендуется тем странам, в которых уже есть НИПЧ, а потому им надлежит расширить их полномочия с целью приведения их в соответствие с положениями ФПКПП. Также это касается тех стран, где уже имеется несколько институтов по правам человека и органов посещения, которые могут быть назначены в качестве одного коллективного НПМ.

Таким образом, государства имеют возможность либо учреждать новые органы, либо поручать выполнение функций НПМ существующим органам, в том числе децентрализованным отделениям. Предпочтительных моделей как таковых не существует, самым главным фактором является соответствие механизма требованиям Факультативного протокола в части осуществления им своих независимых полномочий по проведению посещений и других функций. Органами, учрежденными в качестве НПМ, могут быть, например, национальные правозащитные учреждения, в том числе институт Омбудсмена, национальные комиссии по правам человека и консультативные комиссии. Также не существует «стандартного» законодательства, так как законодательство должно учитывать специфические национальные особенности и реалии. ППП и другие органы, имеющие опыт создания НПМ (например, действующие НПМ или организации гражданского общества), могут служить ценным практическим ориентиром по использованию методов и подходов, которые могут быть эффективными в соответствующем контексте. Если орган, назначенный в качестве НПМ, также выполняет и другие функции, желательно, чтобы функции НПМ осуществлялись в рамках отдельного подразделения или департамента, имеющего собственный персонал и отдельный бюджет.

При этом государства-участники гарантируют функциональную независимость национальных превентивных механизмов, а также независимость их персонала согласно положениям Факультативного протокола. Факультативный протокол также предусматривает, чтобы государства-участники надлежащим образом учитывали Парижские принципы в качестве дополнительного источника руководств относительно гарантий независимости при создании НПМ. Функциональная независимость включает в себя законодательный мандат, оперативную и финансовую независимость.

Парижские принципы требуют, чтобы такое учреждение как НИПЧ имело правовую основу в конституционном или законодательном акте своего государства, а не в подзаконном акте, изданном исполнительной властью. Учреждение НПМ посредством законодательного акта является залогом эффективности его функционирования, придает организации легитимность и является определенной гарантией независимости. Это связано с тем, что изменений в законодательстве добиться труднее, чем, например, поправок в акты исполнительной власти.

В этих актах должны определяться мандат, полномочия, процесс отбора, срок полномочий, финансирование и порядок подотчетности. Законодательный мандат должен наделять НПМ полномочиями, в том числе правом на проведение посещений, доступ к информации, вынесение рекомендаций и поддержание контактов с Подкомитетом.

НПМ также должны обладать оперативной независимостью. Они не должны подлежать институциональному контролю со стороны исполнительной ветви власти. Закон должен прямо предусматривать, чтобы органы исполнительной власти не вмешивались в деятельность НПМ и в исполнение им своего мандата (например, не выдавали указаний их персоналу, не вносили изменений в их мандат и т.п.).

В случае, когда национальные правозащитные учреждения (НПЗУ) назначаются в качестве НПМ, Подкомитет может рекомендовать, чтобы выполнение функций НПМ осуществлялось в рамках отдельного организационного подразделения со своим отдельным руководителем в условиях оперативной независимости. Например, НПМ не должны становиться подразделениями юридического отдела, поскольку в этом случае будет ограничена их независимость и освещенность их деятельности. Наконец, их организационная структура должна отражать требования Факультативного протокола, а также функциональную автономию в плане их ресурсов, планов деятельности, выводов, рекомендаций и прямых (и при необходимости конфиденциальных) контактов с ППП.

Должна быть обеспечена взаимосвязь между национальными превентивными механизмами и организациями гражданского общества (ОГО). Организации гражданского общества (ОГО) играют важную роль в сфере предупреждения, мониторинга и пресечения пыток и оказания помощи жертвам пыток во многих странах. ОГО представлены различными субъектами, в том числе неправительственными профессиональными организациями (ассоциации медицинских работников или коллегии адвокатов и пр.), поэтому коммуникация и сотрудничество между НПМ и ОГО играет решающую роль в сфере предупреждения пыток. ППП рекомендует НПМ «создать устойчивые каналы коммуникации» с ОГО.

В соответствии со статьей 18 (3), страны-участницы обязаны обеспечить свои НПМ всеми необходимыми ресурсами для их функционирования. При этом бюджет НПМ должен быть достаточным, чтобы позволить организации выполнять свой мандат, и только сам НПМ должен решать, как расходовать бюджет.

Члены НПМ должны обладать знаниями и опытом, необходимыми для эффективного функционирования этих механизмов. При комплектации штата следует обращать внимание на разнообразие профессиональных знаний и опыта, а также обеспечивать гендерный баланс и адекватную представленность существующих в стране этнических групп, меньшинств и групп коренного населения. Соответствующие специальные знания охватывают квалификации в области юриспруденции, здравоохранения, психологии, знания гендерных вопросов и вопросов, связанных с детьми, а также другие смежные компетенции, необходимые для осуществления НПМ своей деятельности на основе обоснованного и комплексного подхода. НПМ должны набирать своих сотрудников без вмешательства в этот процесс внешних субъектов. Их сотрудники должны обладать соответствующими знаниями и опытом, в том числе в юридической и медицинской областях, а также иметь разнообразные квалификации и профессиональные знания, необходимые для надлежащего выполнения НПМ своего мандата.

Члены механизма должны обладать личной и институциональной независимостью от государственных органов. Они не должны занимать государственных постов или иметь личных связей, которые могут стать причиной реального или предполагаемого конфликта интересов в ходе выполнения мандата НПМ. Например, прокуроры, сотрудники пенитенциарной системы, лица, являющиеся членами политических партий, или имеющие близкие личные отношения с представителями правительства, а также судьи и адвокаты могут оказаться в ситуации конфликта интересов, что сделает невозможным принятие их в члены НПМ.

Согласно положениям Факультативного протокола, государство должно обеспечить, чтобы члены НПМ и его сотрудники пользовались такими привилегиями и иммунитетами, которые необходимы для независимого осуществления ими своих функций, а именно иммунитет от личного ареста или задержания, иммунитет от наложения ареста на личный багаж, иммунитет от наложения ареста или надзора над всеми бумагами и документами, и полное невмешательство в корреспонденцию.

Соответствующее законодательство (например, законодательный акт о создании НПМ) должно гарантировать, что ни один орган не может назначать, применять, разрешать или допускать любые санкции в отношении любого лица или организации за сообщение национальному превентивному механизму любой информации, будь то правдивой или ложной, и ни одно такое лицо или организация не могут быть каким-либо иным образом ущемлены. Самой надежной гарантией эффективного механизма мониторинга является возможность осуществления его членами своей деятельности без каких-либо угроз или санкций в их отношении.

Кроме того, важным элементом является защита от репрессий в отношении заключенных и лиц, с которыми они тесно связаны, или представителей, которые контактируют с наблюдательными органами. Страх перед репрессиями является основным препятствием для осуществления эффективного мониторинга. Все лица, которые устанавливают контакты с НПМ, будь то заключенные, пациенты, сотрудники пенитенциарных учреждений, психиатрических больниц и аналогичных учреждений, представители гражданского общества, государства и другие лица должны быть уверены, что будет обеспечена конфиденциальность любой представленной ими информации, а также что они не будут подвергаться каким-либо репрессиям за предоставление такой информации.